我们首先了解一下有(yǒu)关防雷检测机构的法律渊源。2000年《气象法》正式颁布实施，涉及防雷检测的条文(wén)是第三十一条，该条规定各级气象主管机构应当加强对雷電(diàn)灾害防御工(gōng)作(zuò)的组织管理(lǐ)，并会同有(yǒu)关部门指导对可(kě)能(néng)遭受雷击的建筑物(wù)、构筑物(wù)和其他(tā)设施安(ān)装(zhuāng)的雷電(diàn)灾害防护装(zhuāng)置的检测工(gōng)作(zuò)。从法律渊源上看，该条是防雷检测机构存在的依据，并且明确了各级气象主管机构是防雷检测机构的主管部门，其他(tā)有(yǒu)关部门进行协助，但没有(yǒu)规定具(jù)體(tǐ)资质(zhì)认定的条件、程序等内容。為(wèi)贯彻落实“第三十一条”的规定，2000年发布实施的《防雷减灾管理(lǐ)办(bàn)法》(2000年中(zhōng)國(guó)气象局第3号令)第四章防雷检测第十六条规定，具(jù)有(yǒu)防雷检测资质(zhì)的检测单位对防雷装(zhuāng)置检测后，应当出具(jù)检测报告，检测项目全部合格后颁发合格证书。不合格的，应当限期整改。防雷检测单位必须执行國(guó)家有(yǒu)关标准和规范，保证防雷检测报告的真实性、科(kē)學(xué)性、公(gōng)正性。第十九条规定，对从事防雷装(zhuāng)置检测、防雷工(gōng)程专业设计或者施工(gōng)的单位实行资质(zhì)管理(lǐ)制度。对从事防雷活动的专业技(jì )术人员实行资格管理(lǐ)制度。第二十条规定，省、自治區(qū)、直辖市气象主管机构应当会同有(yǒu)关部门组织对本行政區(qū)域内从事防雷装(zhuāng)置检测的单位进行资质(zhì)认证。上述三个条款分(fēn)别规定了“防雷检测机构的管理(lǐ)部门”、“防雷检测机构的资质(zhì)要求”和“防雷检测机构的工(gōng)作(zuò)要求”，强调了检测单位需进行资质(zhì)认证，但该资质(zhì)认证是何种性质(zhì)，认证的条件、程序等内容都没有(yǒu)具(jù)體(tǐ)的规定。

    需要说明的是，在《气象法》实施前，1998年原國(guó)家技(jì )术监督局与中(zhōng)國(guó)气象局曾联合下发《关于对各级防雷检测机构开展计量认证工(gōng)作(zuò)的通知》，要求还未取得计量认证合格证书的防雷检测机构，要向所在地省级技(jì )术监督部门提出计量认证书面申请，并抄报省级气象局。已通过计量认证的防雷检测机构应接受发证部门和当地技(jì )术监督部门的监督管理(lǐ)，确保防雷检测工(gōng)作(zuò)开展的科(kē)學(xué)性和公(gōng)正性。《气象法》及《管理(lǐ)办(bàn)法》实施后，中(zhōng)國(guó)气象局曾在（气法发[2000]22号）复函中(zhōng)说明，防雷装(zhuāng)置检测机构只需进行资质(zhì)认证，不需要计量认证。而國(guó)家认证认可(kě)监督委员会（國(guó)认法函[2002]168号）复函认為(wèi)，防雷装(zhuāng)置检测机构应当适用(yòng)《计量法》第二十二条的规定，进行计量认证。从两个部门的文(wén)件内容可(kě)以看出，对防雷检测机构的资质(zhì)认证的要求，在当时就存在一定的争议。筆(bǐ)者认為(wèi)，争议的焦点集中(zhōng)在防雷检测机构到底需要通过何种资质(zhì)认证，是仅需要《管理(lǐ)办(bàn)法》规定的资质(zhì)认证，还是两个资质(zhì)认证必须同时具(jù)备？

    2003年，《行政许可(kě)法》正式发布实施，為(wèi)进一步加强与该法的配套，2005年版的《防雷减灾管理(lǐ)办(bàn)法》（2004年中(zhōng)國(guó)气象局第8号令）对有(yǒu)关防雷检测资质(zhì)认定的内容进行了调整修订。该办(bàn)法第二十条规定，对从事防雷检测的单位实行资质(zhì)认定制度。省、自治區(qū)、直辖市气象主管机构负责本行政區(qū)域内的防雷检测单位的资质(zhì)认定。具(jù)體(tǐ)办(bàn)法由省、自治區(qū)、直辖市气象主管机构另行制定。此次修改的变化在于：一是把气象检测机构资质(zhì)认定的权限完全划归到气象部门，不再需要其他(tā)部门的配合，也就是明确了气象检测机构资质(zhì)认定的所有(yǒu)权归气象部门；二是明确指出具(jù)體(tǐ)的资质(zhì)认定的条件、程序等具(jù)體(tǐ)内容由各省自行商(shāng)订。那么，各省对防雷检测机构资质(zhì)认定是如何规定的呢(ne)？筆(bǐ)者查阅了J省、H省、Z省、S市、B市等省级气象部门的网站，均未有(yǒu)具(jù)體(tǐ)的规定或政策。三是该办(bàn)法增加了一条内容，即第二十九条规定，防雷产(chǎn)品应当通过正式鉴定，并由國(guó)務(wù)院气象主管机构授权的检验机构测试合格后投入使用(yòng)。对社会提供公(gōng)正数据的防雷产(chǎn)品质(zhì)量检验机构，应当按照國(guó)家有(yǒu)关规定通过计量认证或者获得资格认可(kě)。在这里，该办(bàn)法把防雷检测和防雷产(chǎn)品检测區(qū)别开来。那么防雷装(zhuāng)置和防雷产(chǎn)品究竟是否是一个概念，两者之间有(yǒu)何區(qū)别呢(ne)？筆(bǐ)者经了解，防雷产(chǎn)品主要包括各种类别的防雷器，如電(diàn)源防雷器等，对单个防雷产(chǎn)品进行检测的机构需要通过计量认证，是符合《计量法》的规定。防雷装(zhuāng)置从性质(zhì)上看，是建筑工(gōng)程的配套设备，其安(ān)全性能(néng)的测试是产(chǎn)品质(zhì)量评价的重要内容，对防雷装(zhuāng)置的避雷形式、保护范围安(ān)装(zhuāng)工(gōng)艺、接地形式、接地電(diàn)阻、材料规格及型号等各项指标的综合考核作(zuò)出质(zhì)量评价的内容之一。换句话说，防雷装(zhuāng)置不局限于一个产(chǎn)品，而是侧重于一系列产(chǎn)品的组合成的系统。

    2011版《防雷减灾管理(lǐ)办(bàn)法》（2011年中(zhōng)國(guó)气象局第20号令）对防雷检测又(yòu)做出了重大调整，该办(bàn)法第二十条规定，对从事防雷装(zhuāng)置检测的机构实行资质(zhì)认定。具(jù)體(tǐ)办(bàn)法由國(guó)務(wù)院气象主管机构另行制定。与2005版的变化在于，在继续强调防雷检测机构需要资质(zhì)认定的基础上，收回了原来授权各省自行开展资质(zhì)认定的权力，而由國(guó)家气象局统一制定。经筆(bǐ)者与中(zhōng)國(guó)气象局政策法规处联系，截止目前有(yǒu)关防雷检测资质(zhì)认定的规范性文(wén)件还没有(yǒu)制定出来。至此，通过对前后三版《防雷减灾管理(lǐ)办(bàn)法》的研究分(fēn)析，我们可(kě)以清晰地看到有(yǒu)关防雷检测资质(zhì)的发展脉络：要求资质(zhì)认证——各省自定——权力收回。我们可(kě)以看到，历经12年，各级气象部门都没有(yǒu)出台具(jù)體(tǐ)的资质(zhì)认定的规定或政策。

    对最高法院回复的解析

    2003年，黑龙江省高级法院受理(lǐ)了五常市气象局不服哈尔滨市五常质(zhì)监局行政处罚一案，并对有(yǒu)关法律适用(yòng)问题向最高院进行了请示，最高院在《回复》中(zhōng)说，雷電(diàn)防护设施检测机构需要经过“资格认证”，但不需要经过“计量认证”。最高院的回复是防雷检测机构认為(wèi)不应被行政处罚的最有(yǒu)力依据，但我们要对《回复》进行认真的分(fēn)析。筆(bǐ)者认為(wèi)，首先从效力上看，正式的法律解释有(yǒu)立法解释和司法解释。最高院虽然是司法机关，有(yǒu)权做出司法解释，但该回复属于内部工(gōng)作(zuò)指导性意见，并非正式的司法解释，因此，不是真正意义上的法律解释，不能(néng)等同于法律法规。同时，从时间上分(fēn)析，此回复下发于2003年，防雷气象检测是依据《气象法》的要求而规定的，当时《行政许可(kě)法》还没有(yǒu)颁布，而《计量法》对计量认证范围的规定又(yòu)比较狭隘，按照新(xīn)法优于旧法的原则，最高院认為(wèi)“防雷检测机构”非“产(chǎn)品质(zhì)量检测机构”，据此作(zuò)出《回复》也情有(yǒu)可(kě)原。但是，随着《行政许可(kě)法》的颁布实施，以及我國(guó)经济社会形势的变化，尤其是2006年《实验室和检查机构管理(lǐ)办(bàn)法》这一部门规章的出台，更加明确了检测机构资质(zhì)认定的范围、性质(zhì)、程序等，凡是為(wèi)行政机关的行政决定出具(jù)证明作(zuò)用(yòng)的检测机构，都需要通过资质(zhì)认定（计量认证）。因此，当新(xīn)的规定出台后，最高院的回复并不是永遠(yuǎn)都有(yǒu)效的。最后从实践上看，据筆(bǐ)者调查了解，J省的大部分(fēn)市县的防雷检测机构都申请通过了资质(zhì)认定（计量认证），各级气象检测部门与质(zhì)监部门已达成共识，不存在争议。

    实验室方面的法律法规

    《计量法》第二十二条规定：“為(wèi)社会提供公(gōng)证数据的产(chǎn)品质(zhì)量检验机构，必须经省级以上人民(mín)政府计量行政部门对其计量检定、测试能(néng)力和可(kě)靠性考核合格”。《计量法实施细则》第三十二条规定：“為(wèi)社会提供公(gōng)证数据的产(chǎn)品质(zhì)量检验机构，必须经省级以上人民(mín)政府计量行政部门计量认证”。这两个法律法规是关于实验室计量认证的法律源泉，但受当时认识上的限制，仅说明是产(chǎn)品质(zhì)量检测机构。随着社会的发展，社会上检测的范围、类别已经突破了产(chǎn)品的概念范畴。因此，2006年國(guó)家质(zhì)检总局发布了《实验室和检查机构资质(zhì)认定管理(lǐ)办(bàn)法》，将实验室的定义為(wèi)，向社会出具(jù)证明作(zuò)用(yòng)的数据和结果的实验室和检查机构应当具(jù)有(yǒu)的基本条件和能(néng)力。同时规定，在中(zhōng)华人民(mín)共和國(guó)境内，从事向社会出具(jù)证明作(zuò)用(yòng)的数据结果的实验室和检查机构以及对其实施的资质(zhì)认定活动应当遵守本办(bàn)法，即要申请资质(zhì)认定(计量认证)。因此，随着社会的发展，实验室的检测活动不仅局限于人们常见的有(yǒu)形的某个具(jù)體(tǐ)的产(chǎn)品，而是从广义的实验室的具(jù)體(tǐ)行為(wèi)出发来规定。例如，《机动車(chē)环保检验机构管理(lǐ)规定》（环发[2009]145号）规定：申请开展在用(yòng)机动車(chē)环保定期检验的机构，应通过省级质(zhì)量技(jì )术监督部门的计量认证，取得计量认证证书，并在认证合格有(yǒu)效期内。目前，在环保、疾控、司法鉴定、建筑、公(gōng)路等很(hěn)多(duō)领域已形成共识，也有(yǒu)相应的法律法规和规章政策的规定，这些领域的检测机构首先要通过计量认证，获得资质(zhì)认定后，才能(néng)申请本行业的检测资格。简单地说就是，计量认证是资质(zhì)要求，行业要求是资格要求。根据防雷检测机构的设立目的和主要职责，防雷检测机构所承担辖區(qū)城内防雷装(zhuāng)置检测、防雷工(gōng)程监督、防雷装(zhuāng)置设计审核及装(zhuāng)置验收工(gōng)作(zuò)，是依据《气象法》第三十一条、《防雷减灾管理(lǐ)办(bàn)法》第十一、十二、十三、二十条成立的，即说明该机构应属于為(wèi)执法工(gōng)作(zuò)提供检测数据的技(jì )术机构。因此，筆(bǐ)者认為(wèi)，各防雷检测机构应当遵守《实验室和检查机构资质(zhì)认定管理(lǐ)办(bàn)法》的规定，应先申请开展检测的资质(zhì)认定，然后再申请从事防雷检测的资格。

    通过以上分(fēn)析，筆(bǐ)者认為(wèi)，防雷检测机构是否需要通过计量认证，这本身已不是一个命题，只要该机构从事检测工(gōng)作(zuò)（不管检测的是某个具(jù)體(tǐ)的产(chǎn)品或是产(chǎn)品的组合），并出具(jù)检测报告，行政机关依据该检测报告向被检测单位发放竣工(gōng)验收通过的证明，那么就应当通过计量认证。因此，防雷检测机构需要通过计量认证，不论从法律上、还是实践上都是必须的。本案中(zhōng)的防雷检测技(jì )术服務(wù)所，经过多(duō)次上门说法，也认识到这一点，接受了D市质(zhì)监局的行政处罚，并积极开展计量认证的申报工(gōng)作(zuò)。

    通过此案的研判，筆(bǐ)者认為(wèi)在质(zhì)监行政处罚过程中(zhōng)，一定要加强对法律法规的研究，了解它的来龙去脉和立法意图。同时，也不能(néng)拘泥于一些规定，要实事求是地分(fēn)析，更好地為(wèi)行政行為(wèi)服務(wù)。